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墨西哥能源改革重新上路

墨西哥自2013年推行的能源改革成效并不尽如人意,国内原油产量继续下降,已从2013年的250万桶/日降到2018年的不足180万桶/...

  编者按:

  墨西哥自2013年推行的能源改革成效并不尽如人意,国内原油产量继续下降,已从2013年的250万桶/日降到2018年的不足180万桶/日。2019年,墨西哥新一届政府又确立了新的改革思路和目标,计划到2025年将原油产量恢复到240万桶/日,即上一轮改革前的水平。本版结合墨西哥油气改革进展及投资环境方面的情况,对墨西哥油气改革的关注点和着力点进行研究剖析。

  墨西哥于2013年启动大刀阔斧的能源(主要是油气)市场化改革,涵盖修改宪法、政企分开、机构调整、市场开放、矿权招标等多个方面,致力于打破垄断、开放引资、提高石油产量、振兴国民经济、增加财政收入、扩大国内就业,其声势和力度都很大,一度吸引了世界的目光,被视为油气领域市场化改革的风向标。几年过去了,墨西哥的石油产量继续大幅下降,国家石油工业陷入更严重的债务危机。2019年,墨西哥新政府重提石油改革,旨在扭转困局。

  油气市场化改革曾被寄予厚望

  墨西哥地大物博、能源矿产资源丰富,且地缘政治地位重要,被称为“浮在油海上的国家”。墨西哥曾是世界第五大石油生产国、美国原油进口第二大来源国,最高年产量曾接近两亿吨,石油是国民经济的重要支柱和财政收入的主要来源。但十几年来,墨西哥石油产量持续大幅下降,特别是2004年至2012年,日产量下降了40%,目前的年产量仅有1亿多吨。与此同时,墨西哥下游炼油能力严重不足,不得不从美国大量进口成品油,后来又大量进口天然气,形成了对美国油品和天然气进口的依赖。

  墨西哥是世界上最早推行资源国有化的国家之一,也是对油气行业实行国有垄断持续时间最长的国家之一。早在1938年,当时的墨西哥政府就将美、英、荷等国的17家跨国石油公司资产收归国有,建立了国家控股的一体化石油公司,即墨西哥国家石油公司(Pemex),从此开始全面控制国内油气生产、炼油化工及加油站等,并成为全球第七大石油公司。墨西哥国家石油公司一直扮演着双重角色,既是一家石油公司,又被政府赋予行业管理职能,是名副其实的政企合一企业。

  多年来,尽管公司年收入高达千亿美元,但由于税赋过高,贡献了30%至40%(目前仍占20%)的国家财政收入,对勘探开发的再投入严重不足,导致石油产量持续下降、公司负债累累。历史上曾多次尝试改革,几经反复,皆因受到各种干扰,收效甚微,导致油气行业陷入长年不景气的怪圈。

  2013年,墨西哥启动大规模油气市场化改革,致力于结束墨西哥国家石油公司长达70年的垄断地位,吸引外国资本和技术,为油气行业发展注入活力。按照改革者的设想,计划用5年时间将国内的原油、天然气产量从每天250万桶和57亿立方英尺恢复至350万桶(约10年前的水平)和80亿立方英尺。通过扩大石油出口、吸纳更多就业,带动国民经济复苏。历经多年资源主导之累的世界石油工业,对墨西哥市场化改革十分关注并充满期待,希望以此开启全球能源格局调整的新里程。

  墨西哥的能源改革生不逢时,恰好赶上北美页岩油气革命兴起和国际油价暴跌,改革成效并不尽如人意,国内原油产量继续下降,已从2013年的250万桶/日降到2018年的不足180万桶/日。2019年,新一届政府明确表达了对前期改革的不满,又确立了新的改革思路和目标,计划到2025年将原油产量恢复到每天240万桶,即上一轮改革前的水平。对此,各方面反应消极,显得信心不足。

  推进改革步履艰难

  墨西哥的油气改革,着眼于打破行业垄断,其中针对墨西哥国家石油公司的改革占了改革方案的大部分。政府的意图很明确,既要继续控制墨西哥国家石油公司,又要向外国或私营投资者开放勘探开发权,允许市场竞争。但墨西哥的宪法规定,所有的能源活动都必须由国有机构来实施。因此,油气改革必须从修订宪法入手。

  2013年至2014年,墨西哥通过对宪法中若干条款的修订,明确规定所有地下油气资源仍为国家所有,但允许私营企业(包括境内的外国公司)进入油气领域参与符合法律规定的有关活动,包括允许参与勘探、生产、炼制、加工、存储、运输和销售等。同时,油气改革涉及的二级法案共九大领域约20项,既有新立法,又有对原有法律条款的修订。这些法律涉及市场准入、许可证发放、取消补贴、打破垄断、开放终端销售、划定投标区块、规定投标程序、合作商业模式、税制改革、环保标准、监管程序、社会责任等。

  为确保改革的顺利实施,墨西哥政府改组设立了相关机构,包括国家油气委员会(CNH)、能源部(SENER)、财政部(SHCP)、能源监管委员会(CRE)、国家天然气控制中心(Cenegas)、国家石油行业工业安全和环境保护局等,明确了各自的职责分工。同时,成立了墨西哥石油基金(FMP),作为一种公共信托,负责统一接收和管理改革后政府获得的矿权出让、权益分配等收入。

  墨西哥的能源改革从修改完善法律法规入手,使各项改革有法可依、有章可循。但是,任何改革都会涉及利益格局的调整,容易产生新的利益冲突和矛盾,包括油气行业内部的利益重新分配及不同政治集团的博弈。过多过细的法律法规和过多的机构、职责分工,使改革陷入无穷无尽的程序及推诿、扯皮之中。因担心改革可能造成利益分配不公平,各方面的积极性不高,工作效率也十分低下,充满着各种不确定因素,导致外国投资者浅尝辄止、驻足观望。

  据介绍,截至2018年,政府共拍卖出107个油气矿权、吸引了73家公司,但普遍未能按照合同约定进行投资开发,新增产能十分有限。加之墨西哥国家石油公司的产量继续下降,2019年10月已降到166万桶/日,公司债务增至近1000亿美元,严重影响了政府的财政收入,石油基金也被政府拿去大半填补财政赤字。这样一来,墨西哥国家石油公司的投入更加不足,产量很有可能继续下降,收入必然大幅减少,难免陷入恶性循环局面。

  关注中国改革经验和“三桶油”模式

  墨西哥油气改革的直接动因是扭转产量下滑不利局面,挖掘墨西哥湾深水及陆上页岩油气潜力。因此,改革的着力点主要集中在如何成功吸引外来投资和先进技术,特别是深水钻井、页岩气开发技术等方面。美国能源信息署(EIA)的一份研究报告曾指出,如果资金和技术跟不上,墨西哥最早将于2020年成为石油净进口国。墨西哥能源部部长也表示,墨西哥需要至少6400亿美元的资金,才有望将原油产量提高到每天300万桶的水平。

  在墨西哥之前,英国、挪威、巴西、秘鲁、哥伦比亚等油气资源国都进行了能源市场化改革,普遍的做法是放松政府管制、打破垄断、公司私有化、矿权招标出让、引入国际合同条款和规则等。墨西哥的改革方案借鉴了这些国家的做法。但由于墨西哥政府对石油财政严重依赖,墨西哥国家石油公司在国民经济特别是国家财政中地位特殊,国家不敢放松管控,使改革陷入“放”与“控”的纠缠之中,再加上渗透了过多的政治因素,进一步加剧了改革的左右摇摆。

  早期的改革设计者对市场化改革可能带来的外国资本、技术及增产增收预期过于乐观,而对墨西哥国家石油公司的发展前景有点悲观,结果导致石油产量继续下滑。新一届政府上台以来,多次强调要进一步发挥好国家石油公司的主导作用,下决心通过深化改革,把墨西哥国家石油公司搞好,并希望学习中国的油气改革经验,借鉴“三桶油”体制模式。他们的兴趣点主要是母子公司体制,母公司是国家公司,子公司是上市公司。国家控制母公司、依靠子公司吸引外国资本,同时设立多个国家公司,保持一定的市场竞争。

  据了解,新一届政府重置了改革的优先事项,计划暂停新的油气矿权拍卖。由于油气改革写入了宪法,已签署的合同具有法律效力,必须严格执行。同时,墨西哥政府希望加强炼化业务,包括对现有炼厂进行改造升级和投资建设新炼厂,既增加石油附加值,又减少对进口油品的依赖。对于上一届政府取消的燃油价格管制和补贴政策,新一届政府试图推翻重来,以回应社会公众的不满和抱怨。(文字除署名外由吕建中提供)


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